Janosikowe częściowo niekonstytucyjne! - Apel do Parlamentarzystów w związku z wyrokiem TK

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31. stycznia 2013 r. stwierdzającym niekonstytucyjność oraz wadliwość części przepisów ustawy z dnia 13. listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zamieszczamy nasze stanowisko i apel skierowany do Parlamentarzystów w sprawie pilnego podjęcia prac reformujących „janosikowe”.

Na skutek wyroku Trybunału konieczna jest pilna nowelizacja obecnie obowiązującej ustawy. Wszyscy posłowie i senatorowie otrzymali już od nas prośbę o ponowne, pilne zajęcie się sprawą i jak najszybsze doprowadzenie „janosikowego” do zgodności z wyrokiem i wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego!

Pragniemy raz jeszcze podkreślić, że nigdy nie byliśmy za całkowitym zniesieniem tego antyrozwojowego podatku, jakim jest tzw. „janosikowe”, a jedynie za jego mądrą i przemyślaną reformą.

Rafał Szczepański
Stop Janosikowe

***

STANOWISKO i APEL DO PARLAMENTARZYSTÓW Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej projektu ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego odnośnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie „janosikowego”, wydanego dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt K 14/11)

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., wydanym na podstawie połączonych wniosków Rady m.st. Warszawy i Rady Miasta Krakowa, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją części przepisów, które określają system wpłat „janosikowych” dla gmin i powiatów. Za niekonstytucyjny uznano przepis, który upoważnia Ministra Finansów do dysponowania tzw. rezerwą budżetową, tworzoną m.in. z części wpłat „janosikowych” (art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach j.s.t.). Trybunał stwierdził niezgodność tego przepisu z Konstytucją w jakim związku z nieokreśleniem w nim kryteriów, którymi powinien kierować się Minister Finansów dysponując rezerwą. Jednocześnie, mimo nie znalezienia dostatecznych przesłanek do uznania za niekonstytucyjne pozostałych zaskarżonych przepisów ustawy, Trybunał bardzo jasno i dobitnie zasygnalizował, że dostrzega dysfunkcjonalność m.in. kryteriów określających beneficjentów i podmiotów zobowiązanych do uiszczania wpłat z punktu widzenia racjonalności celów ustawy.

Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego konieczna jest pilna interwencja Parlamentu i nowelizacja obecnej ustawy. Od dnia opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału, dysponowanie rezerwą przez Ministra Finansów będzie bowiem niedopuszczalne, a więc nie będzie podstaw prawnych do rozdzielania znacznej części „janosikowego” wpłacanego przez gminy!

W odniesieniu do pozostałej części wniosku – m.in. przepisów, które określają kryteria ustalania wpłat „janosikowych” gmin i powiatów oraz zasady ich rozdysponowywania (art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t.) – Trybunał Konstytucyjny stwierdzając zgodność zaskarżonych przepisów z Konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, dostrzegł jednak, że mechanizm wyrównywania poziomego budzi wątpliwości z punktu widzenia celu, jaki deklaruje ustawodawca i mimo iż wybór tego celu oraz sposób jego realizacji nie podlegał kontroli Trybunału, to jednak sędziowie zdecydowali się w uzasadnieniu wyroku na krytykę obecnych przepisów. W uzasadnieniu sędzia sprawozdawca stwierdził nawet, że gdyby w pogarszającej się sytuacji gospodarczej doszło do tego, że obecny mechanizm „janosikowego” prowadziłby do dalszego pogarszania sytuacji finansowej gmin i powiatów płatników, mogłoby dojść do naruszenia zasady proporcjonalności, a wtedy Trybunał Konstytucyjny musiałby uznać cały mechanizm obecnie obowiązujący za niekonstytucyjny.

Głównym powodem stwierdzenia zgodności ww. przepisów z Konstytucją było to, że w ocenie Trybunału na chwilę obecną nie prowadzą one do rażącego i nadmiernego obniżenia dochodów gmin i powiatów, które są płatnikami „janosikowego”.

Trybunał przyznał jednak Wnioskodawcy rację, gdy chodzi o dysfunkcjonalność systemu „janosikowego”, natomiast uznał, że okoliczność ta nie przesądza o niezgodności z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada proporcjonalności w powyższym rozumieniu odnosi się tylko do przepisów ustaw, które ograniczają wolności człowieka i obywatela, a nie do samorządu terytorialnego. Trybunał podzielił stanowisko Wnioskodawców, że mechanizm jest częściowo wadliwy i dysfunkcjonalny przez to, iż nie pozwala na prawidłową realizację celu, jakim jest wyrównanie poziomu dochodów samorządów.

Trybunał wskazał, że kryteria decydujące o tym, które jednostki otrzymają wsparcie „janosikowe”, powinny być oparte o ogół wydatków i dochodów własnych, a nie tylko o selektywnie dobrane wskaźniki – tak jak ma to miejsce obecnie. Trybunał dostrzegł zagrożenie, że samorząd względnie bogatszy może stać się – po dokonaniu wpłaty – uboższy od samorządów, które korzystają z „janosikowego”. O niedoskonałości systemu świadczy również to, że niektóre samorządy są jednocześnie i płatnikami, i beneficjentami „janosikowego”.

Trybunał zauważył ponadto zjawisko zaniżenia liczby mieszkańców największych miast, polegające na tym, że faktyczne zaludnienie niektórych miast jest wyższe od wynikającego z oficjalnych statystyk, co jednak nie ma wpływu na wysokość wpłat. Sędziowie odnotowali, że innych państwach (np. w Niemczech) problem ten jest rozwiązywany przez przyjęcie tzw. fikcji większej liczby mieszkańców, zaś w Sejmie został złożony obywatelski projekt ustawy, w którym zaproponowano tego typu nowelizację.

W ocenie TK, powyższa dysfunkcjonalność systemu „janosikowego” nie przekroczyła jeszcze takiego poziomu, który uzasadniałby stwierdzenie niekonstytucyjności.

Trybunał zapowiedział jednak wydanie osobnego orzeczenia – tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, które zostanie skierowane do Sejmu i w którym zostaną wskazane wady obecnego mechanizmu, wymagające naprawienia. Postanowienia sygnalizacyjne są wydawane wyjątkowo, gdy Trybunał dostrzega uchybienia w prawie, których usunięcie jest, jak mówi ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego”.

Wskazano przede wszystkim na dwie kwestie. Po pierwsze – powinny zostać zmienione kryteria przyznawania „janosikowego” w taki sposób, aby uwzględniały one całokształt dochodów i wydatków. Po drugie – powinny zostać wprowadzone gwarancje, np. progi ostrożnościowe, które uchronią samorządy płacące „janosikowe” przed nadmierną wpłatą, zagrażającą zdolności do finansowania własnych zadań.

Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami, regulującymi pracę Trybunału

Konstytucyjnego, postanowienie sygnalizacyjne, wydawane jest w razie gdy „skład orzekający Trybunału (…) stwierdzi uchybienie lub lukę w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej”.

W swojej 28 letniej historii Trybunał Konstytucyjny wydał prawie tysiąc orzeczeń, dotyczących stwierdzenia zgodności aktów normatywnych z ustawami i Konstytucją, a jedynie około 90 postanowień sygnalizacyjnych. Jest więc to niezwykle mocny i stosowany w wyjątkowych sytuacjach sygnał podkreślający potrzebę zmiany danych przepisów, nie przesądzający jednak o ich niekonstytucyjności.

Sędzia sprawozdawca podkreślił, że zdarzały się już w dotychczasowej działalności Trybunału Konstytucyjnego sytuacje, w których po wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego, wskazującego na pewien problem niespójności legislacyjnej, dane zjawiska nadal się pogłębiały i następowało wówczas orzeczenie o niekonstytucyjności ustawy. Decyzja Trybunału o wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego jest więc swego rodzaju „ostrzeżeniem” dla parlamentu i oznacza, że mechanizm wpłat „janosikowych” wymaga nowelizacji. Szczegółowe wskazania w tym zakresie zostaną zamieszczone w postanowieniu sygnalizacyjnym, którego wydania należy się niebawem spodziewać.

W podsumowaniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił raz jeszcze, że system „janosikowy" budzi wątpliwości z punktu widzenia celu, jakiemu miał w założeniu służyć. Zdaniem Trybunału, brak interwencji parlamentu, prowadzący do utrzymywania się mechanizmu w obecnym kształcie, może w przyszłości, na skutek pogarszającej się sytuacji gospodarczej, doprowadzić do konieczności wydania wyroku o niezgodności z Konstytucją całego tego mechanizmu.

Wyrok Trybunału nie zapadł jednomyślnie. Jeden z pięciu członków składu orzekającego, Sędzia TK prof. Zbigniew Cieślak, złożył zdanie odrębne do wszystkich punktów sentencji, w których Trybunał nie przychylił się do zarzutów Wnioskodawców. Zdaniem Sędziego Z. Cieślaka mechanizm „janosikowy" jest konieczny, lecz w obecnym kształcie powinien być uznany za niezgodny z Konstytucją, gdyż jest niepoprawny legislacyjnie, narusza wartości konstytucyjne w sposób kwalifikowany i prowadzi do „dotkliwej dysfunkcjonalności systemu”.

W świetle powyższego wyroku i jego uzasadnienia chcielibyśmy podkreślić, że w obywatelskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, złożonym przez nasz Komitet Inicjatywy Ustawodawczej do Sejmu w lecie 2011 roku, postulowaliśmy zmianę wszystkich tych przepisów, które uznane zostały obecnie przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją lub też za dysfunkcjonalne. Przepisy te, były przez nas od początku krytykowane za swoją niespójność i niesprawiedliwość społeczną jaką powodują, a proponowane przez nas zmiany, miały doprowadzić do ich likwidacji.

W świetle wyroku Trybunału skutkującego uchyleniem części ustawy o „janosikowym”, apelujemy do Posłów o pilny powrót do procedowania nad złożoną przez nas nowelizacją. Pragniemy podkreślić, że wokół naszego projektu ustawy, podpisanego przez niemal 160 tysięcy obywateli, po wielu miesiącach prac posłów, działaczy samorządowych i wielu środowisk zainteresowanych naprawa mechanizmu „janosikowego” udało się wypracować bardzo trudny, ale satysfakcjonujący wszystkie strony, merytoryczny kompromis. Powstała nowelizacja usuwająca większość błędów poprzedniej ustawy. Proponowana nowelizacja bardziej sprawiedliwie określała kryteria poboru tego podatku, tak by samorządy, które go płaca nie były z tego powodu same stawiane w złej sytuacji finansowej. Co więcej, znaleźliśmy rozwiązanie, które nie uszczuplało dotychczasowego poziomu wsparcia dla samorządów będących beneficjentami „janosikowego”. Stało się to dzięki bliskiej współpracy inicjatorów projektu obywatelskiego z Ministerstwem Finansów. Udało się do systemu „janosikowego” włączyć środki z rezerw pozostających w dyspozycji Ministerstwa Finansów, które dotychczas były dzielone w znacznej mierze według niejasnych i zawiłych kryteriów. W naszej propozycji dostęp do nich byłby równy dla wszystkich samorządów i niezależny od ich „siły przebicia” w Warszawie, jak to bywało dotychczas.

Nowelizacja została zaakceptowana przez bardzo szerokie środowisko samorządowców, ekspertów, przedstawicieli Ministerstwa Finansów i posłów z różnych politycznych środowisk pracujących w podkomisji zajmującej się wypracowaniem ostatecznego kształtu proponowanych zmian.

Dlatego też zwracamy się z apelem o jak najpilniejsze wznowienie i doprowadzenie do końca prac nad złożonym w Sejmie projektem ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z poważaniem,
Rafał Szczepański
Pełnomocnik Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej projektu ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
[email protected]
www.StopJanosikowe.pl
501.242.622 (tel. do Pełnomocnika)